A 30 años de la reforma de 1994. ¿Qué se propuso y que logró el Consejo de la Magistratura?

Nos encontramos a 30 años de la reforma constitucional de 1994, la cual buscó modificar y aggiornar nuestro sistema político-institucional en diversos aspectos; con la idea fuerza de generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres órganos clásicos del Estado, propendiendo a la necesidad de atenuar el presidencialismo, fortalecer el rol del Congreso, el federalismo y la independencia del Poder Judicial.

En este último poder, se logró la incorporación de un órgano novedoso: el Consejo de la Magistratura. En estás líneas reseñaremos brevemente qué ocurrió previamente a su creación, que se propuso con la incorporación de este órgano, un análisis del mismo y que mejoras produjo efectivamente.

El texto constitucional originario, con su redacción de 1853/1860, establecía que el nombramiento de los magistrados de los tribunales federales inferiores era una atribución del Presidente de la Nación con acuerdo del Senado. De tal forma, se requería un acto complejo, concurriendo dos voluntades de órganos distintos. En el caso del Senado, su acuerdo controla el cumplimiento de los requisitos constitucionales pero también pondera la conveniencia y oportunidad del nombramiento, es decir aplica un criterio político.

Juan Bautista Alberdi basó su obra en la Constitución de los Estados Unidos de América, la cual contenía un mecanismo idéntico para la selección de los magistrados  (En vez de “acuerdo” la constitución de EEUU habla de “consejo y consentimiento”). En sus Bases para la Organización Nacional, Alberdi señala que la elección mixta, por parte de dos órganos, del “poder judiciario federal responde a que el Poder Ejecutivo representa la nacionalidad del país, y el acuerdo de la sección legislativa representa la soberanía particular de las provincias”.

Esta forma de selección fue ideada en parte por Alexander Hamilton en su obra “El Federalista”, señalando que generaría una clara limitación a la autoridad presidencial. En palabras del mismo: “Le daría vergüenza y temor al presidente proponer para los cargos más importantes a personas sin otro mérito que el de ser oriundas del Estado de que procede (…) la necesidad de su colaboración (refiriéndose al Senado) tendrá un efecto considerable, aunque en general poco visible. Constituirá un excelente freno sobre el posible favoritismo presidencial y tenderá marcadamente a impedir la designación de personas poco adecuadas, debido a prejuicios locales, a relaciones familiares o con miras de popularidad. Por añadidura, sería un factor eficaz de estabilidad en la administración”.

Es decir, el objetivo perseguido en ambos textos era lograr un adecuado contrapeso que redundará en candidatos con un óptimo nivel de preparación y que no respondan exclusivamente a un sector político. Ese “temor y vergüenza” señalado por Hamilton o ese respeto al equilibrio entre los gobiernos nacionales y provinciales indicado por Alberdi, no generó ningún tipo de pudor o obstáculo en nuestro país para que la designación de magistrados no respondiera a los intereses del poder de turno, como así también la remoción de los mismos mediante juicio político.

Una muestra cabal de ello fue el célebre caso de la servilleta de Corach. En 1992 se duplicaron los jueces en lo Criminal y Correccional Federal con asiento en la Capital, que pasaron de seis a doce. En 1997, Domingo Cavallo brindó una conferencia de prensa en la que acusó al Ministro de Justicia y al Ministro de Interior, Carlos Corach, de conformar “un sistema de protección judicial al contrabando, a la evasión y a la corrupción”, sosteniendo que Corach le puso los nombres de todos los jueces federales y al lado indicaba quién era el padrino político o el que velaba por la conducta política del juez.

Este tipo de maniobras era percibida por la sociedad, los medios de comunicación y diversos sectores políticos, lo que redundó en una creciente desconfianza pública sobre la selección de los jueces y el dificultoso proceso de remoción de los mismos, así como sobre el funcionamiento de la justicia federal. Recordemos que, en ese entonces, para remover a cualquier juez federal se debía promover un juicio político, lo cual era poco probable en la práctica.

En la convención constituyente, el convencional Enrique Paixao señalaba que el país afrontaba una “crisis judicial”, resumida en tres conceptos “crisis técnica, institucional y política, exigiendo la sociedad una mayor transparencia en las designaciones, mayor eficiencia en la remoción de magistrados y mayor confiabilidad”. En base a esta realidad, se propuso realizar diversas reformas al Poder Judicial, entre ellas la pretensión de despartidizar los procesos de selección de magistrados.

Se pensó en la inclusión del Consejo de la Magistratura para hacer frente a estos déficits, siendo una forma de limitar el poder discrecional del presidente en la selección de jueces, de manera que exista un órgano técnico que efectuará una preselección en base a las capacidades y aptitudes de los funcionarios, es decir respetar el requisito constitucional de “idoneidad”. A su vez, se pretendía una mayor participación de los propios jueces en la administración de los recursos de la judicatura, que estaban reservados a la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Sobre esta nueva institución Raúl Alfonsín señalaba que la creación del Consejo de la Magistratura tenía en miras “evitar para los presidentes del futuro cualquier tentación autoritaria, cualquier avance sobre la justicia, cualquier avance sobre el Congreso de la Nación. Se ha logrado perfeccionar los controles republicanos. No nombrarán más, por otra parte, los presidentes a los jueces, sino en la forma establecida a través del Consejo de la Magistratura. Ganamos en seguridad jurídica”. En definitiva, con el Consejo de la Magistratura se buscaba evitar el avance de los intereses políticos sobre la justicia y se fortalecían los controles republicanos, maximizando los beneficios de la democracia.

El justicialismo, en palabras del Convencional Juan Carlos Hitters, también acompañó la creación de este órgano, entendiendo que era una forma de limitar el poder presidencial pero permitiendo que la justicia se centre en su función principal, la cual es ejercer la judicatura.

En base a estas buenas intenciones, se incluyó el artículo 114° en nuestra carta magna, donde se crea el Consejo de la Magistratura con cuatros funciones principales: a) La formación de los cuadros judiciales, a través de concursos públicos y la formulación de ternas vinculantes al Poder Ejecutivo; b) Ejercer el poder disciplinario, al promover el enjuiciamiento político de los jueces inferiores; c) el ejercicio del poder reglamentario en cuanto a la organización del Poder Judicial; y d) la administración de los recursos económicos del mismo.

En cuanto a su composición, en las sesiones de la convención constituyente se señalaba que se había “procurado un modelo de equilibrio que garantice la transparencia en el cumplimiento de estas finalidades y el pluralismo en la integración del órgano” buscando que no se convierta al Poder Judicial en un sistema autogestionado en el que los jueces nombran a nuevos jueces, y que los poderes democráticos retengan una importante injerencia. A su vez, durante los debates, se realizó una propuesta de integración provisoria de 5 diputados (3 mayoría y 2 minoría), 5 jueces (3 mayoría y 2 minoría) y 3 abogados; pero fue rechazada por el Partido Justicialista por intermedio del convencional Rodolfo Barra, actual Procurador del Tesoro de Javier Milei.

Ese “mentado equilibrio”, a falta de acuerdos durante la convención constituyente, se logró con una cláusula constitucional abierta, estableciendo que una ley especial determinaría la composición del órgano, procurando el equilibrio entre los órganos políticos resultantes de la elección popular, los jueces de todas las instancias, los abogados de la matrícula federal y el ámbito académico y científico.

¿Qué significa el “equilibrio”? Esta noción apunta a una prudente y adecuado balance que nivele la composición del Consejo. Si se da prioridad al sector político no se resolvería la “falla” que le dio origen, es decir la politización; si se le da al sector judicial, se favorece la corporativización, etc. Para algunos constitucionalistas, como German Bidart Campos, el equilibrio no implica igualdad en la cantidad de integrantes por estamento, pero sí evitar que los miembros de un sector, por su prevalencia, neutralicen a los otros. Para otros, sólo habrá equilibrio cuando la representación sea igualitaria.

La primera ley especial fue la N° 24.937, que establece que los poderes políticos contaban con nueve representantes (cuatro senadores y cuatro diputados; dos por la mayoría y dos por 1era y 2da minoría; y un integrante del Poder Ejecutivo), los magistrados con 5 (Pte. Corte Suprema de Justicia de la Nación y cuatro jueces), los académicos 2 y los abogados cuatro. Dando en total 20 representantes, 45% pertenecientes al poder político.

En 2006 se reforma la composición mencionada, reduciendo sus miembros a 13, siendo más del 50% representantes del poder político. En 2013 se sanciona una nueva reforma, cambiando su composición a 19 miembros, estableciendo el voto popular para los representantes de jueces, abogados y académicos. Dicha reforma fue declarada inconstitucional en la causa “Rizzo” y, en 2021, la Corte declaró inconstitucional la reforma de 2006, volviendo a la composición originaria (causa Colegio de Abogados de la ciudad de Buenos Aires)

A 30 años de la creación del Consejo nos preguntamos, ¿cumplió sus objetivos? ¿Se logró una selección más transparente y de calidad de los jueces? ¿un mayor control sobre el desempeño de los mismos? ¿Mejoró la opinión pública de la sociedad sobre el poder judicial? Podemos aventurarnos a sostener que no logró plenamente sus objetivos. En la práctica, al día de hoy, se siguen señalando diversas críticas al diseño constitucional y legal del órgano, la falta de celeridad y transparencia en la designación de magistrados, su onerosa estructura y la politización del organismo.

A modo de ejemplo, podemos citar una encuesta publicada durante el mes de septiembre, del corriente año, por “Zuban Córdoba y Asociados” donde de 14 instituciones del país, el Poder Judicial se ubica última con un 86,1% de nivel de desconfianza. Otro estudio realizado por la “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia”, indica que, entre distintos concursantes a la magistratura, la calificación del consejo fue de 4 puntos sobre 10, resaltando casi el 80% de los postulantes que los concursos no les parecían justos e igualitarios. Entre las principales quejas se resaltan: 1) las demoras del proceso (algunos concursos han llegado a durar hasta 5 años); 2) la discrecionalidad en las entrevistas (algunas muy sencillas y otras muy exhaustivas) y 3) la falta de criterios objetivos para las modificaciones en el orden de mérito post entrevistas.

Desde el año 2000, fecha desde donde se pudo acceder a registros, el Consejo remitió al Poder Ejecutivo 1003 ternas para cargos a cubrir (abarcando todos los fueros e instancias del país), siendo designados 909 (Memoria Anual 2021 del Consejo de la Magistratura). La memoria del año 2022 no se encuentra subida, consignándose que en el 2023 se remitieron 26 ternas. A partir de otras fuentes, en el 2022 se registraron 25 designaciones y en el 2023 tan sólo 13 designaciones. Lo que nos daría un total de 947 designaciones en 24 años. Durante este año existen 146 vacantes en trámite ante el Consejo de la Magistratura. El Poder Ejecutivo aún no remitió ningún pliego al Senado. Para dimensionar, sobre el total de cargos hoy cubiertos, de acuerdo a datos del propio Consejo, existen nombrados alrededor de 700 jueces federales en todo el país.

En definitiva, ¿por qué el Consejo de la Magistratura no ha logrado cumplir las expectativas generadas o sus objetivos? Podemos sostener los siguientes cuatro puntos:

1) El Consejo de la Magistratura tiene su origen en los sistemas jurídicos de Europa Continental, que no necesariamente guardan compatibilidad con nuestro sistema constitucional. ¿A qué nos referimos? A cómo se ejerce el control de constitucionalidad de las leyes. En nuestro sistema, el mismo es de carácter difuso, todo juez puede ejercerlo (es decir cualquier juez puede determinar que una norma es inconstitucional), mientras que los sistemas europeos es concentrado, en cabeza de un órgano específico: un tribunal constitucional. Así, los consejos de la magistratura se ocupan de la designación de los magistrados que administran justicia, mientras que se establecen procedimientos especiales para la designación de aquellos que ejercen un control de constitucionalidad, con mayor preponderancia del poder político. ¿Por qué? Por la trascendencia institucional y política que tiene determinar que una norma, aprobada por el Poder Legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, carezca de validez.

2) Que su conformación haya quedado reservada a una ley especial. Esto es, que mayorías circunstanciales, de acuerdo a los humores políticos de turno, puedan influir ciertamente en quienes van a ser los encargados de llevar adelante los concursos. Como hemos mencionado, ha sido motivo de gran conflicto cómo se integra el consejo, rigiéndose por una ley durante 18 años que luego fue declarada inconstitucional.

3) La politización constante del organismo, generando ausencias de integrantes o vacancias que han generado una ralentización en su funcionamiento. Aquí podemos mencionar como Cambiemos y el Frente de Todos dividieron o unieron bloques para forzar la obtención de un consejero; o los no pocos casos de magistrados que concursaban en una provincia y luego pedían traslado a otra jurisdicción.

4) Por último, queremos referirnos al proceso en concreto de selección de magistrados.

No caben dudas que ha resultado un avance sumamente provechoso la instauración de concursos públicos de oposición y antecedentes, en miras de garantizar la idoneidad de los candidatos. Esto permite una mayor amplitud de postulantes, de criterios y, en definitiva, busca motivar la capacitación y profesionalización de quienes aspiran a ejercer la judicatura. A partir de esto se busca priorizar la aplicación de criterios objetivos en desmedro de la subjetividad.

El mecanismo de selección actualmente consiste en cuatro etapas de evaluación, a pesar de que la ley prevea tres: el examen de oposición; el examen de antecedentes, aquí se hace un orden de mérito provisorio; la entrevista personal; y finalmente, la audiencia pública ante el plenario del Consejo de la Magistratura. A estas etapas deben sumarse dos instancias que pueden alterar el resultado de las evaluaciones: las impugnaciones posteriores a los exámenes escritos y de antecedentes, y las modificaciones que puede realizar el plenario al orden de mérito luego de la audiencia pública.

De estas 6 instancias, solo dos son eminentemente objetivas, la de oposición y antecedentes, ocurriendo luego las 4 instancias donde prima la subjetividad. Es importante destacar que luego de la primera entrevista personal, como en la audiencia pública ante el plenario, se puede modificar el orden de mérito.

En otro estudio realizado por la “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia”, en 6 de 10 concursos, luego de la entrevista se modifica el orden de mérito. Y en 2 de 10 concursos, el plenario modificó el orden de mérito. De tal forma, vemos que estas instancias influyen en el resultado final.

Con lo dicho queremos señalar que, si bien el proceso se ha vuelto más transparente, no ha ocurrido lo mismo con la toma de la “decisión” de quien ocupará el cargo, ya que en numerosas instancias se prioriza la subjetividad y criterios poco explícitos para permitir avanzar a un candidato. Y esa “decisión”, en definitiva, es una decisión política. ¿Está mal que lo sea? En absoluto, no podemos negar que nombrar un juez tiene una implicancia política, porque él determinará sobre la vida, la propiedad, la libertad y la constitucionalidad de las leyes. Y es lógico que un gobierno de tendencias más conservadoras, busque nombrar jueces conservadores, un gobierno progresista o liberal lo propio. Desconocer esta realidad, es soñar con un mundo ideal.

¿Pero cuál es el problema entonces? Que se utilice una máscara de transparencia, de pruebas, de exámenes y recursos, para ocultar los motivos políticos detrás de las decisiones y quienes las toman. Esto no es más que oscurecer el proceso, que nadie deba hacerse cargo de las designaciones realizadas y, en definitiva, se afecta la confianza en el servicio de justicia. Si los que se postulan a los cargos, no tienen certezas sobre los criterios o desconfían de ellos, que queda para el resto de la ciudadanía. Tampoco debemos caer en el otro extremo, de que el criterio de selección sea eminentemente político, porque afecta la idoneidad y el mérito. Y aquí podemos mencionar el caso de la Provincia de Santa Fe, donde luego de los exámenes, la calificación carece de valor (basta con aprobar), ya que los listados que se remiten al Poder Ejecutivo son por orden alfabético y no de mérito.

Creemos que se debe ir a un adecuado equilibrio, tanto en la composición del consejo como en las pautas y mecanismos para la selección de magistrados. Un equilibrio entre los distintos sectores y entre los parámetros técnicos y políticos; sino caeremos en absurdos de jueces puramente técnicos alejados de la realidad o jueces que solo satisfacen el criterio del poder de turno; y sobre todas las cosas con criterios y pautas verdaderamente transparentes.

En definitiva, el Consejo de la Magistratura implicó un avance en mejorar la transparencia, pero aún le queda un largo camino por recorrer para cubrir con sus finalidades y lograr un mejor servicio de justicia para la comunidad.